El equipo del profesor Walter Cueto, docente de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Cuyo, viene observando elecciones desde hace varios años. Sus observaciones abarcan tanto elecciones nacionales como de la Reina de la Vendimia, así como elecciones realizadas con medios tradicionales o electrónicos.
El profesor Cueto tuvo la amabilidad de facilitarnos el siguente artículo, fruto de las observaciones de su equipo, que documentan que los problemas en nuestras elecciones no tienen que ver con que la urna sea de cartón, sino con que la gestión de la elección es deficiente, e incluso a menudo contraria a las normas vigentes.
En este contexto, ¿no es mejor arreglar primero lo que está roto, y después vemos si vale la pena arriesgarse a implementar el voto electrónico?
Gestión electoral y sistemas de voto electrónico en el acto de votar y contar
Walter José Cueto1
El 28 de octubre de 2007 se cumplieron veinticuatro años de implementación de una política electoral que para la jornada del acto comicial tiene su respaldo normativo básico en el Código Electoral Nacional —Ley 22.864— aplicado bajo la presunción de un cumplimiento efectivo. Sin embargo lo que parece verificarse de manera recurrente y creciente es que, tanto el electorado como los actores institucionales y partidarios, no asumen que la competencia tiene una regulación formal, específica e integral. En trabajos anteriores ya se ha resaltado la falta de innovación institucional enfrentada a prácticas, costumbres y procedimientos que en los hechos reemplazan la norma por el sentido común, acuerdos circunstanciales o por la imposición de intereses partidarios hegemónicos.2 Es decir que el escenario real no coincide con la institucionalidad vigente representada por el Código Electoral.
La experiencia argentina de la última década parece reiterar enfáticamente, que sin una adecuada, moderna y sensata gestión electoral no tiene ni tendrá demasiado sentido incorporar nueva tecnología, sea un complejo sistema de voto electrónico o una simple urna electrónica. Sin cambios -previos o al menos simultáneo- en la gestión de la organización y funcionamiento del comicio, que contenga a todos los actores involucrados, no alcanzarán las innovaciones que pueda proponer la variada y compleja oferta de las tecnologías de voto electrónico que hoy están disponibles. No se trata de un problema tecnológico sino de gestión y coordinación de procesos y personas.
En otros términos, cualquier nuevo sistema que se desee implementar exige considerar prerrequisitos entre los que resalta especialmente el factor gestión, no sólo como una mera aplicación de la norma vigente, sino como el reflejo vivo y activo de un proceso político, social y cultural que exige estar atentos, casi permanentemente, a las obsolescencias institucionales que genera la realidad. En este sentido, la política electoral no debiera ser una cuestión circunstancial o coyuntural que se pone en marcha periódicamente, unos meses antes del comicio y se cancela tras la proclamación de los candidatos electos. Expresamente Alejandro Tullio reconoce que este es el criterio que se utiliza en Argentina cuando dice que “…las Juntas Nacionales Electorales son organismos temporales que se constituyen sesenta días antes de las elecciones y hasta la proclamación de los resultados diez días después de celebrados los comicios3. La política electoral requiere de una agenda, estable, continúa y que tome previsión o anticipe los problemas, siempre con un objetivo permanente: que el voto no sólo otorgue legitimidad al candidato sino también confianza al ciudadano.
Estas primeras reflexiones no alientan el temor sino, como ya se ha señalado “… una mirada imparcial que deje de lado posturas ingenuamente optimistas o basadas en una irreflexiva desconfianza. La ventaja más importante del sufragio electrónico es la rapidez de la totalización de los resultados y del recuento de los votos, que contrastan con las demoras que terminan vinculándose con sospechas de fraude y manipulación de los comicios. Pero la aplicación del voto electrónico implica también hacer uso de complejas tecnologías de la información y de la comunicación, tanto en etapas anteriores como posteriores al momento del propio sufragio (por ejemplo, la confección del registro de electores; la verificación de la identidad del elector y la transmisión de los resultados, entre otros)”4
La Observación de las prácticas electorales
Desde octubre de 2001 hemos reiterado observaciones directas y sistemáticas,5 tanto en elecciones generales como en algunas de las aplicaciones de voto electrónico que ha realizado el Gobierno de Mendoza confirmando un importante nivel de deterioro en la aplicación de las normas vigentes, un incremento notable de prácticas electorales fácticas y hasta situaciones de verdadera anomia, no sólo entre la propia ciudadanía, sino también entre los actores políticos, sociales y partidarios y aún en actores institucionales como las Fuerzas de Seguridad y funcionarios del Correo. Además, las elecciones generales de 2007 han recreado nuevamente un escenario de prácticas y de estilos de gestión que exige hablar de prerrequisitos para la implementación de cualquier sistema de voto electrónico. Es más, aunque no pensáramos en un sistema electrónico, se hace cada vez más imperativo tomar decisiones que mejoren significativamente la calidad de la gestión electoral y especialmente en el día del comicio, porque la votación es el momento que involucra directamente al ciudadano como miembro activo, decidiendo sobre la oferta electoral que han puesto a su consideración. Sin duda es un momento crítico –quizás el más crítico- y por eso el menos modernizado tecnológicamente, donde más asaltan los temores por poner en riesgo la legitimidad y transparencia de la única decisión colectiva que en democracia nos afecta a todos. Las pruebas que venimos reuniendo corresponden fundamentalmente a experiencias de la Provincia de Mendoza, pero no pareciera ser un exceso si las extendemos al nivel nacional.
Los reiterados ejercicios de observación prueban que existe un conjunto importante de prácticas electorales que permiten afirmar que hay un proceso institucionalizado y estabilizado. Aún bajo situaciones particularmente críticas –octubre de 2001, abril de 2003- siempre se ha cumplido el “ritual electoral”. Esto nos dice que hay un conjunto de prácticas y procedimientos que le dan eficiencia al acto; es decir se alcanza el objetivo de elegir candidatos dentro de una oferta de opciones.6 Ahora bien, ¿con qué calidad se alcanza el resultado o se logra de cualquier manera y con el silencio de la ciudadanía? Por lo pronto, como ya hemos dicho, cada vez más las prácticas electorales parecen alejarse de las prescripciones normativas vigentes, no siempre por “segundas intenciones” y con mucha frecuencia por desconocimiento de la norma e imposición de usos y costumbres que incorporan los actores, frente a la soledad de la autoridad de mesa que tiene que aplicar la norma y laudar sobre los intereses encontrados.
Se suele reconocer que “deben efectuarse estudios de impacto y consultas amplias a todos los actores y agentes del proceso electoral”,7 sin embargo habitualmente las autoridades de aplicación rechazan recomendaciones y sugerencias derivadas de estudios sistemáticos o directamente optan por mantener silencio. Se ha instalado una suerte de doctrina del “Realismo eficaz” que diría algo así como …si se alcanzó el objetivo de elegir los candidatos y las partes interesadas –las agrupaciones y listas en competencia- no han reclamado, está todo bien. Ya veremos el próximo comicio, por ahora todo está concluido… A nadie parece interesarle el odioso balance electoral el día después, ante los festejos del triunfo y el silencio de la derrota. Incluso los propios electores que durante la jornada hacen reclamos y plantean quejas de distinta naturaleza e intensidad, al día siguiente se olvidan de casi todo. Lo que se evalúa entonces son sólo resultados, no la calidad de los procedimientos y del proceso. Hay sucesión pacífica del poder pero no hay signos de apego a la institucionalidad formal vigente ni a la transparencia que se demanda insistentemente. Por eso, no siempre es posible aceptar que el sistema vigente tiene suficientes fortalezas y menos -con un criterio de sesgo productivista-eficientista- que su rendimiento es altamente aceptable… Acordemos que los comicios en la Argentina son de baja calidad institucional y democrática.
Reclamos sobre calidad electoral
¿Cuáles son algunos de los reclamos centrales que hacen los actores institucionales y partidarios? Básicamente entienden que la oferta electoral no puede ser tan extendida y reclaman mayores restricciones para habilitar un partido“… Yo no estoy en contra de la democracia,…estoy a favor, pero habría que evitar el hecho de habilitar partidos políticos porque tienen reconocimiento en 5 distritos electorales nacionales, que es lo que dice la ley, pero con actividad casi nula… Porque sino, son 43 boletas y en la generalidad de las escuelas, no hay capacidad operativa para armar los cuartos oscuros como hubiese correspondido”, decía un fiscal. Si bien se trata de un problema de reforma al régimen electoral y no a la normativa específica del comicio, impacta en la gestión de ese día y los actores lo resaltan.
También se observa alguna falta de coordinación en las funciones de las fuerzas de seguridad, especialmente en términos de mayor predisposición en el cumplimiento de las mismas, especialmente por el volumen de actividad administrativa que asumen dentro de los establecimientos: “La recomendación en primer lugar sería la colaboración de la policía… Tendrían que colaborar más en el comicio para que saliera más rápido. Ellos se limitan a muy pocas órdenes que tienen y limitados a estar desde la puerta hacia fuera. Hay muy poca predisposición…”, señalaba un gendarme.
Otro tipo de reclamo tiene que ver con la cantidad de escuelas y mesas habilitadas que a su juicio inciden directamente en la demora de los electores para sufragar: “…lo que recomendaría es que abran otros colegios, que se trabaje con más gente para que no ocurra esto, señalando las colas.” “Y podrían poner más mesas, para que la gente espere menos…” “viendo la cantidad de población debería haber más escuelas en el circuito de una ciudad. ¿Qué vamos a hacer cuando haya más población con las mismas escuelas? ¿A dónde van a llevar todo? (…) Porque si van agregando a los padrones, cada vez más gente… y hay menos escuelas, menos cuartos oscuros,…todo se va dilatando. Tampoco los padrones están actualizados. No digamos aquella gente que se mudó en muy poco tiempo. Pero llega un momento en que tiene que estar organizado… Es una carga para la ciudadanía que alguien la tiene que hacer”, proponían fiscales y personal del Correo.
En relación a las dificultades para disponer de presidentes de mesa también se ha señalado: “Yo propondría que fueran las maestras. (..)…las mismas maestras de la escuela que se hagan cargo de esto. Yo creo que están preparadas, eso sería excelente.” “A los presidentes de mesa… hay que obligarlos, diciéndoles que van a pagar una multa o que los van a meter presos, que se hagan las cosas como corresponde y que les pongan una multa que les duela, para que se presenten y no lo dejen pasar…”, decían algunos fiscales.
Pero la demanda más extendida y reiterada es el reclamo por reducir el tiempo de espera, la rapidez en el trámite electoral. Por eso con frecuencia se insiste en el voto electrónico, “…porque cada vez aumenta más la población. Siempre al mediodía, las mesas ya no tienen votantes y mirá acaban de entrar 30 sólo para esta mesa. La gente no para ni para almorzar. Es demasiada cantidad y no es que se puedan abrir más escuelas porque nadie quiere ser presidente…Con el voto electrónico creo que se eliminaría muchísimo el tiempo de espera y…los problemas que le genera a la gente, porque obviamente, todavía que hay tanta apatía por venir a votar y encima tienen que estar dos horas y al sol.”, decía un fiscal.
Quizás el gran y mayor reclamo ciudadano ha sido la necesidad de imprimir mayor celeridad o agilidad al acto. Este problema esta presente en todos los comicios, incluso cada vez con más intensidad y que justifica las frecuentes referencias sobre las “bondades” del voto electrónico, tanto en boca de los electores como de los propios actores. Sin embargo algunos expertos ya han sintetizado con mucha claridad y precisión que la complejidad de los mecanismos necesarios para la fiscalización, implica un gran desafío para los partidos y los órganos responsables de administrar las elecciones, a la vez que relativiza la idea de que el voto electrónico lleva necesariamente a eliminar el fraude y a reducir los costos de una elección. Quizás se requieren menos fiscales, pero en contrapartida se necesita de personal más especializado y capacitado en cuestiones informáticas…La implementación de las nuevas tecnologías en los procesos electorales es probablemente un proceso inevitable, que debe entonces ser encarado con muchísima responsabilidad”8
Lo cierto es que la observación directa permite identificar comportamientos y formas de actuación de una cultura electoral que no se pueden seguir desconociendo o negando para lograr una efectiva mejora en la calidad institucional del proceso electoral. Veamos de manera sintética algunos de los rasgos que reiteradamente caracterizan el escenario de los comicios:
- Demoras y quejas ciudadanas; desconfianza, mal humor y expresiones de fastidio de los electores; desinformación sobre candidatos y listas.
- Tardanzas del Correo en la distribución de urnas y material; ausencia frecuente y creciente de autoridades de mesa y rechazo consecuente de los electores para asumir la función; escasa o nula capacitación de los presidentes de mesa; carencia de fiscales partidarios en las mesas; escasa presencia de veedores electorales que respalden en terreno una logística que con frecuencia se concreta sólo con buena voluntad y sin fuerza estatal, como recomiendan algunos especialistas9
- Desorganización en las mesas y mala o defectuosa preparación de las urnas; usos diferentes de criterios, con frecuencia sin apego a las normas, para el procedimiento electoral en las mesas y en especial en la disposición y firma de los sobres; falta de boletas, confusiones en su distribución y hasta desaparición de boletas; escasez de espacio en los cuartos oscuros10; demoras excesivas adentro de los cuartos oscuros.
- d) Extensas colas y esperas prolongadas e incómodas; “picardías” para sortear las demoras; incomodidad para realizar corte de boletas; falta de disposición de padrones para consulta de los electores; marcada concentración y hegemonía de las fuerzas de seguridad –especialmente de gendarmería- en la coordinación y logística de los establecimientos.
- Dificultades de acceso y espera en escuelas de dos plantas, escasez de sanitarios, falta y disfuncionalidad del mobiliario, espacios abiertos y sin coberturas para facilitar la espera. En este breve y seguramente incompleto recorrido se condensa una abrumadora casuística de la que incluso somos finalmente también pacientes actores.
Si nos atenemos a las evidencias emergentes, es necesario reconocer que antes de concretar reformas electorales en la normativa vigente, tal como se suele insistir desde los ámbitos gubernativos, legislativos e incluso desde organizaciones de la sociedad civil, es necesario provocar cambios en la gestión real de la organización y funcionamiento del comicio para iniciar y garantizar prácticas de cultura cívica que faciliten la innovación tecnológica en el sistema electoral argentino. Los mismos electores, cuando se los indaga, hacen propuestas que son de sentido común: reclaman que se habiliten más establecimientos, menos electores por mesa y el uso del voto electrónico; es decir piden celeridad en el trámite y comodidad para votar –no quieren perder tiempo- y desde la última elección se ha intensificado el reclamo por la aplicación del “voto electrónico” como demanda genérica. Ante estas evidencias, ¿no es posible sincerar la implementación del Código Electoral vigente?
La sensibilización ciudadana en torno a las tecnologías de voto electrónico parece lograrse con relativa celeridad y en este sentido las experiencias realizadas lo confirman, con el interés demostrado por conocer estos nuevos mecanismos de votación, al que la ciudadanía percibe como una práctica deseable hacia el futuro; aunque por cierto también se expresan dudas obvias sobre la confiabilidad del sistema, la posibilidad de alterar la decisión del ciudadano, tanto por el que controla el sofware como por los propios dirigentes políticos, temores sobre las garantías que ofrece la tecnología para mantener el secreto del voto, la posibilidad de votar más de una vez. La facilidad, la rapidez y la comodidad son valores que privilegia el elector ante la oferta del voto electrónico “…espero que ahora podamos votar en cualquier escuela, en la que quede más cerca y no siempre en la misma” (Varón mayor – Consulta Popular no vinculante con voto electrónico, noviembre 2004), mientras que su inseguridad expresa simplemente necesidad de mayor información sobre las nuevas tecnologías. Por eso aún persisten opiniones que a veces se muestran encontradas entre quienes sostienen que el uso de esta nueva tecnología permitirá mejorar el proceso electoral, facilitará el recuento de votos, el tiempo de demora del votante y reiteran la sencillez, rapidez, seguridad y practicidad como otras que denotan algún fastidio con expresiones referidas a que “es muy complicado…para los viejos no sirve”, “sólo es bueno para el que tiene que contar los votos…”
No obstante, la sensibilidad alcanzada no significa automática confiabilidad; por lo menos en términos de comprensión para el votante. Da la sensación que cuanto más compleja es la tecnología, más cuesta generar confiabilidad y quizás convendría tomar tantas precauciones en materia de “sensación de confiabilidad” como en términos de “seguridad técnica”. La confiabilidad y credibilidad seguirá fundamentalmente relacionada con la capacidad de información y comunicación de los responsables de la instrumentación del sistema y en este sentido es necesario generar ámbitos de coordinación y comunicación que alienten la aceptación de las nuevas tecnologías comprometiendo a los actores políticos tradicionales, a las organizaciones de la sociedad civil y a los medios de comunicación en una suerte de rol de promotores y fiscalizadores.
Algunas propuestas para alentar la innovación tecnológica
Son numerosas las propuestas posibles de inferir, pero queremos centrarnos en aquellas que recurrente y crecientemente vienen emergiendo de las observaciones electorales, que parecen responder integralmente a las demandas y reclamos de los electores y que no requieren necesaria o inmediatamente una reforma al Código porque se trata de aspectos de implementación que exigen fundamentalmente decisiones de gestión electoral. Nos referimos a la habilitación de un Registro Voluntario de Ciudadanos para ejercer las funciones de autoridades de mesa, al diseño de un nuevo balance entre cantidad de establecimientos, de mesas y número de electores y a la incorporación de gerentes electorales por establecimiento que atiendan tanto la logística como el contencioso electoral.
- Registro Voluntario de Ciudadanos para ejercer las funciones de autoridades de mesa. Se trata de una iniciativa que es necesario evaluar con urgencia porque su implementación demanda tiempo, difusión y la elección de un formato y tecnología para el armado del Registro. Aunque se ha insistido con frecuencia en volver a comprometer a los docentes o recientemente imponerla como una carga a empleados del Poder Judicial y aún incentivar la tarea con el pago de un monto único y fijo, lo cierto es que la dificultad para constituir las mesas y la creciente incorporación de fiscales partidarios ponen en serio riesgo el ritmo de un acto que tiene horario de apertura y de cierre y la transparencia de la competencia electoral.
- Un nuevo balance establecimientos-mesas-número de electores. Sin garantizar efectivamente la presencia de presidentes en las mesas electorales es imposible darle ritmo al comicio y ese ritmo se logra básicamente reduciendo la cantidad de electores por cada padrón de mesa y que debe completarse con una mayor cantidad de mesas por establecimiento y mayor disponibilidad de establecimientos o locales con comodidades mínimas para el cumplimiento de la actividad. Además, la tecnología de la urna tradicional no soporta más de 250 personas en una jornada electoral.
- Gerentes electorales por establecimiento. El Código Electoral Nacional establece como unidad de organización y gestión de la Jornada electoral a la mesa; sin embargo, en la práctica esa unidad es la escuela y son los actores institucionales de apoyo (Fuerzas de seguridad/Personal de Correo) o los representantes de los partidos que compiten en esa jornada (Fiscales Generales/Fiscales de mesa) los que invariablemente asumen la coordinación, organización y gestión del Acto en el establecimiento. La Justicia Electoral al no disponer de un número adecuado de veedores electorales o de administradores electorales públicos, los disponibles deben girar permanentemente para resolver problemas y generalmente llegan cuando los mismos ya se resolvieron de hecho. Consecuentemente los presidentes de mesa no cuentan con un respaldo efectivo y rápido de la autoridad electoral, los partidos mayores terminan siendo “juez y parte” en numerosas situaciones a lo largo de la jornada y las fuerzas de seguridad con frecuencia exceden su función de apoyo.
Muchas situaciones, incluso los numerosos déficit de la infraestructura edilicia podrían resolverse y garantizar una mayor transparencia en la competencia electoral si la Justicia Electoral lograra disponer de un veedor estable, durante toda la jornada en el establecimiento escolar, que resolviera todas las dudas y problemas derivados de la interpretación de la normativa, de la organización y gestión del acto e incluso de la coordinación de todos los actores involucrados en el Comicio.
La propuesta específica consiste en concretar una experiencia piloto en un número reducido de establecimientos, dotando a cada uno de un Veedor electoral estable y único (Coordinador o Gerente). Dichos veedores podrían ser jóvenes graduados de Ciencias Sociales, de Derecho y de Humanidades, previamente capacitados, que se compensen de modo similar a las autoridades de mesa y que incluso, podrían una semana antes tratar de resolver los problemas de infraestructura edilicia que pudiera tener la escuela en la que cumplirán su tarea. Bajo la figura del Veedor la Autoridad Electoral puede implementar esta experiencia sin que ello requiera reformas a las normas vigentes.
Estas como otras propuestas no pueden implementarse seis meses antes de la convocatoria a elecciones. Esta es la primera decisión que las autoridades de aplicación del Código Electoral tienen que tomar si están convencidas que las iniciativas mejorarán la calidad de la gestión electoral. Deben comenzar ya con un cronograma preciso que en el lapso de dos años permita disponer de las nuevas herramientas. Cualquiera de las propuestas son compatibles y necesarias para la futura implementación de un sistema de voto electrónico.
Además, es necesario pensar en una Autoridad Electoral que trabaje con continuidad y rigor sobre la organización y funcionamiento del proceso electoral –no alcanzan instancias como la del Foro Federal de Organismos Electorales Provinciales- y que lo haga desde una perspectiva multidisciplinaria, que reconozca que existe una política electoral que demanda una gestión cotidiana, no solo unos meses antes del comicio y hasta la finalización del escrutinio definitivo. Es necesario reemplazar el “sistema temporal” y más aún si se pretende cambiar la tecnología. Es increíble pero cierto que nos acordamos de las dificultades del sistema cuando se acercan las elecciones y una vez transcurridas, mientras se alcance el objetivo de elegir los candidatos, antes de una semana nos hayamos olvidado absolutamente de todos los inconvenientes y dificultades que hubo que resolver ese día sobre la marcha y sin demasiada reflexión.
Mendoza, mayo de 2008.
- Docente-investigador y Director del Centro de Estudios sobre Innovación Institucional para la Gobernabilidad Democrática (CEII) de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Universidad Nacional de Cuyo. Provincia de Mendoza. Argentina, mayo de 2008. [↩]
- CUETO, Walter José y BALLABIO Alicia M. “Una Democracia en época de elecciones. Gestión Electoral y Ciudadanía: el caso de Mendoza. Revista SAAP. (en prensa) 2008. [↩]
- TULLIO, Alejandro “Organización, Administración y Actores electorales frente a las nuevas tecnologías” en TULA, María Inés “Voto Electrónico. Entre votos y máquinas. Las nuevas tecnologías en los procesos electorales”. Ariel. Buenos Aires, 2005. p. 47 [↩]
- Eyherabide, Ursula y Dieguez, Gonzalo Ventajas y Desafíos. Diario Perfil. Buenos Aires, 28 de octubre de 2007. [↩]
- La etnografía electoral supone una modalidad de observación directa y sistemática mediante la cual se registran comportamientos, conductas y acciones de los actores involucrados en el proceso electoral. La realidad que importa es precisamente la que las personas perciben como significativas. Es una técnica que produce o genera datos descriptivos que se extraen de la conducta observable y de las propias expresiones –habladas o escritas- de las personas. Esta observación busca captar la calidad de las prácticas ciudadanas como expresión central de la vida democrática, como así también de los partidos, de sus líderes y el estado de desarrollo de sus instituciones.
[↩] - A principios de 2006 ya Hugo Quiroga anticipaba “La democracia electoral se ha legitimado; como pocas veces las elecciones son regulares, limpias y competitivas. Aunque mientras se legitima la democracia se amplía el campo de las desigualdades” en Ciudadanía y democracia: tensión entre libertad e igualdad en América Latina (Ponencia) México, 2006. [↩]
- TULIO, Alejandro Op. Cit. p. 50. [↩]
- Eyherabide, Ursula y Dieguez, Gonzalo. Ibidem. [↩]
- María Inés Tula precisamente hace referencia a este tema al referirse a los “Siete requisitos básicos para la adopción de sistemas de votación electrónica” en Voto Electrónico: Entre votos y máquinas. Las nuevas tecnologías en los procesos electorales. Ariel. Buenos Aires, 2005 p. 30. [↩]
- En la actualidad existe un mito acerca de la chance electoral de las listas –igualdad de los candidatos- según su ubicación en el cuarto oscuro. Se trata de una suposición que subestima a los electores. P. 54 [↩]