Mucho se ha escrito y publicado sobre lo sucedido en la WCIT 2012 de Dubai. Para seguir contribuyendo al debate, publicamos este texto de Milton Mueller. Un texto esclarecedor, que expone con
sencillez y bastante ironía las razones de la divisón final de posiciones en la Conferencia Mundial sobre Telecomunicaciones Internacionales. No necesariamente compartimos punto por punto las posiciones del Dr. Mueller, pero creemos que se trata de uno de los mejores análisis sobre el tema, realizado por un experto en cuestiones de gobernanza de Internet. El texto original en inglés se encuentra en el sitio del Internet Governance Project.
Agradecemos al Dr. Mueller su autorización para la traducción del artículo. Traducción realizada por Enrique A. Chaparro para Fundación Vía Libre. Este material se encuentra disponible bajo licencia Creative Commons Attribution-NonCommercial-No Derivative Works 3.0 United States
Sobre el autor: El Dr. Milton L. Mueller es profesor en la Syracuse University School of Information Studies, donde dirige el programa para graduados en telecomunicaciones y gestión de redes y el Internet Governance Project, ycodirige el Convergence Center, que se enfoca en los problemas técnicos, de gestión y políticos de la convergencia de medios. Es el autor de
Ruling the Root: Internet Governance and the Taming of Cyberspace (MIT Press, 2002).
UIT-fobia: Por qué descarriló la WCIT
Milton Mueller
Ahora sabemos más acerca de lo que llevó a un callejón sin salida en la WCIT, y del alcance de la fisura que se creó. Está claro que las naciones se dividieron 2 a 1 en favor de firmar el tratado ITR. La mayoría de los firmantes son los países en desarrollo de África, Asia (incluyendo China), el Medio Oriente, América Latina, y por supuesto Rusia. Los que rechazan el tratado son primariamente países occidentales desarrollados, concentrados en América del Norte, Europa y Japón, si bien se les unieron la India y otros países en desarrollo. Aunque menos en número, los opositores al tratado concentran probablemente dos tercios de la economía de las telecomunicaciones y la Internet. Esta es una bifurcación problemática desde el punto de vista político, si bien sus implicancias para la gobernanza de Internet podrían no ser graves. (Luego haremos una entrada en el blog sobre las implicancias de largo plazo).
¿Qué fue lo que disparó el cisma? También sabemos más sobre esto ahora, pero terminada la WCIT la verdad de los hechos parece haberse tomado un descanso. Esta entrada del blog pide a los lectores que descarten tanto la cháchara de la UIT cuanto las ridículas afirmaciones de los Estados Unidos y sus aliados acerca de que las revisiones del ITR constituyen un nuevo y agresivo empuje de los estados hacia la regulación de la Internet. Más abajo interrumpimos ese descanso para explicar cómo un fenómeno que llamaremos UIT-fobia contribuye a la polarización de la gobernanza de Internet.
Esto es lo que tenemos claro: la verdadera espina de los objetores encabezados por los Estados Unidos no ha sido la sustancia del ITR. Hay algunos intentos estridentes y crecientemente forzados de encontrar demonios en la redacción del ITR, y de elaborar conclusiones de escenarios cada vez más estrafalarios sobre futuros problemas potenciales. Pero estos escenarios, como veremos, carecen de plausibilidad. En realidad, el “objecionismo” fue alimentado por el debate sobre la Resolución 3 y la decisión de la UIT de apoyarse en los votos en lugar del consenso.
Un reciente artículo de Wolfgang Kleinwachter resume bien este debate. Los miembros de la coalición anti-UIT se quejan amargamente de que el Director General de la UIT, Hamadoun Touré, no cumplió su promesa de resolver por consenso en el encuentro, sino que recurrió a la votación sobre la base de “un país, un voto”. Touré mantuvo su
promesa de apoyarse en el consenso en las modificaciones del ITR; el problema fue su manejo de la controvertida Resolución 3 “Fomentar un entorno propicio para el mayor crecimiento de Internet”. Su redacción alienta a los estados miembro a usar la UIT para formular posiciones sobre asuntos relacionados con la Internet. En consecuencia, suministra a la UIT una especie de mandato, aunque tenue, para continuar la discusión de esta cuestión. Esta resolución nunca podría haber obtenido consenso, y el uso de sondeos informales y proceso de votación en su desarrollo es lo que puso el clavo final en el ataúd del consenso en la WCIT.
Pero la Resolución 3 no es parte del tratado ITR, y en consecuencia no obliga legalmente a nada a país alguno. Su capacidad de dar forma al futuro de la gobernanza de la Internet es mínima. Todo lo que significa es que hay una escasa mayoría de estados en la UIT que desean seguir discutiendo la gobernanza de Internet en el seno de la UIT, lo que no debería sorprender a nadie. Presentar esto como un “Caballo de Troya” que otroga poderes significativos a estados como Rusia o China para influir sobre los estados partidarios de una Internet libre que no acuerdan con su postura es una enorme exageración.
Una estrategia inconsistente de los Estados Unidos
La fuerte reacción generada por un hecho bien conocido y carente de sorpresa, es decir, que Rusia, China y los estados árabes querrían que la Internet fuese regida por un régimen intergubernamental, marca una contradicción en el corazón de la posición de los EE. UU. La declaración estadounidense explicando los motivos por los que se negaron a firmar el ITR es razonable y está bien escrita. Pero si los EE. UU. y sus partidarios creían que el proceso de revisión del ITR podía ser usado para “copar la Internet”, o que el uso de la UIT como foro para discutir asuntos de Internet constituye una sustancial amenaza a largo plazo para las libertades en Internet, deberían haber bloqueado el proceso de actualización del ITR, o rehusado participar en él. Podrían haber insistido, como lo ha hecho quien escribe, que el ITR ya no hace falta para un industria de telecomunicaciones globalmente liberalizada. Podrían haber señalado el Acuerdo Básico de Telecomunicaciones de la Organización Mundial del Comercio y los principios generales del comercio como marco sustitutivo para interconectar e interoperar tanto las telecomunicaciones como la Internet. Algunas fuentes nos dicen que los europeos compartían la visión de que el ITR ya no era necesario. Entonces, si los Estados Unidos hubieran cooperado con los europeos hace cuatro o cinco años podrían haber detenido el movimiento para revisar el ITR en sus comienzos. Los Estados Unidos podrían haber tomado una posición de liderazgo positiva, con visión de futuro: avanzar la gobernanza de Internet con base en los principios del libre comercio, en lugar de precipitar un cisma.
En lugar de ello, en marzo de 2008 los Estados Unidos declararon que la revisión del ITR era importante y necesaria. Entraron en las negociaciones de la WCIT como si creyeran y participaran en el régimen de la UIT. Elaboraron una posición bastante detallada sobre lo que la revisión del ITR debía y no debía hacer. Acudieron a las negociaciones declarando que procuraban totalmente obtener un acuerdo. Y a través de duro trabajo, acciones de principios, y una impresionante movilización de diversos actores, tuvieron éxito en mantener fuera del ITR modificado virtualmente todo lo que querían dejar afuera. La palabra “Internet” no aparece en ninguna parte del ITR actualizado. No hay la más mínima traza de la temible propuesta de ETNO ni de tarifación “el que envía paga”. El artículo 9 no ha cambiado. No queda rastro de ningún intento de apoderarse de los recursos de nomenclatura o numeración de la Internet, como ha confirmado públicamente el CEO de ICANN. Las muchas propuestas sobre “ciberseguridad” han desaparecido. Dos nuevas incorporaciones, 5A y 5B, hacen referencia a seguridad de redes y a “comunicaciones electrónicas a granel no solicitadas”. Aunque los Estados Unidos no querían estas cláusulas, no hay posibilidad de construir un caso plausible de que su uso autorice un cambio significativo en la gobernanza de Internet (sobre esto, véase más adelante).
Y sin embargo, esta abrumadora victoria está siendo interpretada ahora como una derrota. ¡Por los Estados Unidos!
¿Cómo hicieron los Estados Unidos para arrancar división y derrota de las fauces de la victoria? En opinión de quien escribe, la raíz del problema yace en una visión paranoica de la UIT, una visión concentrada en figuras de la industria de la Internet como Vint Cerf, de Google. Estos críticos adhieren a un punto de vista que exagera burdamente el significado y el poder de la UIT. Llamo a esto UIT-fobia y lo describo extensamente más abajo. Pero antes de entender la patología de la UIT-fobia, debemos tener primero una comprensión clara de que es realmente la UIT. Dicho de otro modo: la UIT-fobia solo puede reconocerse después de haber articulado
una visión realista de la UIT.
UIT-realismo
La visión realista de la UIT es que se trata de una organización intergubernamental débil y en decadencia. La industria en la que se basa, la telefonía por conmutación de circuitos, está en declinación en todas partes. La UIT es una institución intergubernamental tradicional, pero las tecnologías y las industrias de la información y la comunicación son conducidas por estándares internacionales, organizaciones del sector privado y empresas. Aún dentro de su propio ramo, la OMC le puso los cuernos a la UIT durante la década de 1990, al redefinir las telecomunicaciones como comercio en servicios y pasar por encima de la UIT creando nuevas reglas globales de liberalización de la industria de telecomunicaciones.
La ITU es una organización que no tiene poder para hacer cumplir sus normas. Depende enteramente de sus estados miembro para ese cumplimiento. Su modelo financiero está en problemas, a diferencia de ICANN o WIPO, que prosperan y se enriquecen con los aranceles que le cobran a las industrias que supervisan. En un mundo de estándares abiertos y acceso abierto a la información, su presupuesto depende fuertemente de considerables cuotas de asociación que le dan a los estados y a los miembros sectoriales acceso privilegiado a documentos de estándares cerrados. Aparte de eso, como otras organizaciones de las Naciones Unidas, tiene una fuerte dependencia de las donaciones de los estados, donaciones que fácilmente podrían ser retiraradas si
se portase demasiado mal.
El UIT-realista sabe que la centralidad de la UIT como desarrollador de normas técnicas ha estado decayendo desde la década de 1980. No ha estado a la cabeza de ningún estándar de redes ampliamente adoptado desde el ascenso de la Internet. Su papel en la normalización de otros procedimientos de telecomunicación o equipos de comunicaciones ha sido desplazado en gran medida por foros de estándares del sector privado más pequeños y más especializados. A medida que avanza este proceso de desgaste, el nivel de capacidades técnicas que reside en la UIT y sus subcomités continúa disminuyendo. La UIT solo tiene un rol importante en la coordinación internacional de radio (ITU-R).
Más importante aún es que la UIT tiene un nexo muy tenue con la Internet y muy pocas posibilidades de agrandar ese nexo. No controla los estándares, ni los procesos de enrutamiento, ni los recursos de nomenclatura y numeración, y nunca lo hará. A diferencia de la IETF, ICANN, los RIRs o los proveedores de servicio de Internet, no tiene influencia sobre cómo trabaja realmente la Internet. Los que hablan de una toma del poder por la UIT, o una amenaza significativa de la UIT, solo pueden hacerlo rehusándose a reconocer este hecho básico e irreversible.
En lo relativo a los procesos, la UIT funciona más o menos como cualquier otra organización intergubernamental: no es singularmente buena ni singularmente mala a este respecto. Por supuesto, como toda organización de las Naciones Unidas es altamente burocrática y llena de política intergubernamental. Sin embargo, como organización formal basada en tratados, funciona de una manera más predecible y estable que, digamos, ICANN. Y modificó ligeramente sus proces en respuesta a la presión pública durante la WCIT.
No obstante, los realistas ven una amenaza latente en la UIT. Los realistas reconocen que los estados nación que ven la Internet como si estuviera bajo hegemonía de los Estados Unidos lógicamente gravitan en la UIT como vehículo contrahegemónico para la acción colectiva. Si pudiera establecerse sobre la Internet un régimen de gobernanza “un estado, un voto”, sería un desastre para la libertad en la comunicación. Pero los UIT-realistas también reconocen que son los estados nación, no la UIT misma, la causa raíz de ese problema; y que los estados nación actúan en muchos canales, no solamente en la UIT. También se dan cuenta de que los estados contrahegemónicos que gravitan alrededor de la UIT carecen de masa crítica en la economía de la Internet y, debido a que muchos de ellos son autoritarios, tienen poca popularidad aún en sus propios territorios. Entonces, para el UIT-realista la solución al problema del control intergubernamental de la Internet consiste en persuadir al resto del mundo de las virtudes de un modelo de gobernanza alternativo, distribuido, basado en la sociedad civil y no-soberanista. Los realistas comprenden que si el modelo alternativo de gobernanza realmente promueve el crecimiento y la salud de las industrias de la información y las comunicaciones, entonces los países que se apoyen en los nuevos modos de gobernanza contarán con una ventaja competitiva implícita y tendrán un papel más fuerte en dar forma al futuro de la Internet que aquellos que tratan de arrastrarla de regreso al antiguo régimen intergubernamental basado en la soberanía territorial.
UIT-fobia
Ahora comparemos el realismo descripto más arriba con lo que llamo UIT-fobia. La UIT-fobia es una forma febril, enfermiza, de pensar sobre el rol de la UIT en la gobernanza de Internet. Parece ser contagiosa, con brotes en Dubai que se esparcieron de la delegación de los Estados Unidos a Canadá, el Reino Unido y partes de Europa.
Para el fóbico, la UIT constituye una amenaza especial, persistente y enormemente poderosa para la Internet y su libertad. En su visión, la UIT no es débil sino muy, muy fuerte. Esta amenaza es vista (incorrectamente) como una característica de “la UIT” en sí, no como una función de los estados miembro que participan en ella. Ni es la amenaza un problema del intergubernamentalismo, o del control gubernamental en general. Aparentemente, solo la UIT acarrea este peligro. Para el UIT-fóbico, la mera presencia de palabras relacionadas con la Internet en el ITR llevará inexorablemente a que los gobiernos de algún modo ganen control de los contenidos, las normas, los enrutamientos y los recursos de identificación de la Internet. De acuerdo con los enfermos de esta fobia, estamos en constante peligro de que la UIT tome control de la Internet a pesar del hecho de que el control de los estándares, los identificadores y las operaciones ya están firmemente en manos de otras instituciones fuertes, saludables y ricas. Si por ejemplo una resolución de la UIT contiene siquiera la palabra “ciberseguridad” debemos vivir en el temor de que la UIT tome control de todo el ecosistema distribuido y transnacional de estándares, equipo, software, servicios y redes que afectan la ciberseguridad. Debemos temer esto a pesar del hecho a pesar de que no haya ocurrido un solo caso de control generado por la UIT de algo relevante en computación, seguridad de la información o redes de datos en los últimos treinta años. Los afectados por la UIT-fobia también trabajan bajo la creencia de que es singularmente cerrada y exclusiva en términos de membresía.
Una característica notable de la UIT-fobia es que da por excelentes a las instituciones alternativas de la Internet. Estas son inherentemente buenas —buenas por definición— porque no son la UIT. A los UIT-fóbicos no les importa si las instituciones de gobernanza alternativas hacen bien su trabajo, y hacen la vista gorda sobre las acciones de los estados que son parte de la causa anti-UIT. Si la amenaza a la Internet viene de la UIT, y no de un mundo de estados nación que buscan más poder para sí, uno no necesita preocuparse de cosas tales como el Comité Consultivo Gubernamental (GAC) de ICANN, el CyberCommand de los Estados Unidos, las ciberarmas israelíes, el sistema Cleanfeed británico, la retención de datos y la “respuesta graduada” en la Unión Europea, el boicot financiero a Wikileaks, etcétera.
Tenemos registradas algunas vívidas muestras de UIT-fobia con relación a los artículos 5A y 5B del ITR. Esta es la sección 5A del nuevo ITR: “Los Estados Miembros procurarán garantizar, individual y colectivamente, la seguridad y robustez de las redes de telecomunicación internacionales a fin de lograr su utilización eficaz y evitar perjuicios técnicos a las mismas, así como el desarrollo armonioso de los servicios internacionales de telecomunicación ofrecidos al público”. Eso es todo.
Ahora veamos como la UIT-fobia convierte estas débiles palabras en una temible amenaza. Un comentarista de nuestro blog que estuvo en Dubai como parte de la delegación del Reino Unido escribe: “Es necesario leer el 5A en conjunto con el estándar UIT Y.2770 que hace obligatorio implementar inspección profunda de paquetes (DPI) en todas las redes de nueva generación (NGN), lo que podría interpretarse fácilmente como la red IPv6. Como estándar está lejos de ser obligatorio. Pero 5A y 5B lo ponen mucho más cerca de ser obligatorio &emdash; y notarás que el lenguaje del Y.2770 es muy cercano al lenguaje de 5A y 5B”.
Hay tantos saltos irracionales de lógica en esa afirmación que se hace difícil saber por dónde empezar. El autor de ese comentario está implicando que la sección 5A del ITR debe ser leída en conjnnto con una norma UIT-T que ha escogido arbitrariamente del aire, una norma no mencionada en ninguna parte del ITR y no mencionada en ningua de las discusiones de 5A. La ssección 5A no menciona la Internet, IPv&, NGNs o DPI, y aún asi esta persona cree que podría “interpretarse fácilmente” como que requiere el uso de DPI en redes IPv6. Y cuando se le señala este abismo entre lo que realmente hay en el ITR y lo que está afirmando que hará, la respuesta viene llena de oscuras alertas sobre “el poder del lenguaje general” y cómo los malvados demonios de la UIT serán capaces de estirar cualquier lenguaje en el tratado para que se adapte a sus propósitos.
Lo sorprendente sobre estas declaraciones no es solo el estiramiento de la interpretación, sino el hecho de que atribuyan tal increíble poder a la UIT. Aparentemente, lo único que queda en pie entre la UIT y el dominio total del mundo es la presenca o ausencia de unas pocas referencias indirectas al spam o a la seguridad en el ITR. Aparentemente, el Secretariado de Ginebra, que carece de poderes de imponer o monitorear, enviará notificaciones de demanda a los operadores de red del Reino Unido ordenándoles instalar pieaas de equipamiento o funcionalidades específicas, y si no lo hacen la policía británica irrumpirá en sus instalaciones agitando copias del ITR para obligarlos a cumplir. Lo único que falta en esta fantasía es la idea de que los chinos o los rusos serán los que definan los patrones de reconociiento (signatures) de DPI para las redes del Reino Unido y escuchen los reportes generados por las alertas. ¿A usted le suena creíble?
Intercambié algunos comentarios en Twitter con una UIT-fóbica, que afirmaba que la sección 5B del ITR revisado autorizaba la vigilancia de todos los mensajes de la Internet para examinar su contenido. Cuando se le señaló que 5B no contiene las palabras “Internet”, “vigilancia” o “contenido”, sino meramente una vaga recomendación de que “los Estados Miembros deben procurar tomar las medidas necesarias para evitar la propagación de comunicaciones electrónicas masivas no solicitadas…”, no se inmutó. Tampoco se inmutó por el hecho de que los estados ya pueden realizar vigilancia, y lo hacen, prácticamente por cualquier razón. La amenaza de la vigilancia estatal fue transferida a la UIT. Ella afirmaba que dado que el 5B no prohibía específicamente esa vigilancia, por lo tanto sucedería. Asi que, a menos que el ITR prohíba la propagación de zombies caníbales, entonces aprobarlo podría resultar en que los zombies caníbales se apoderen del planeta.
En suma, los UIT-fóbicos parecen sustituir la palabra “UIT” en todas y cada una de las amenazas que enfrenta la Internet, y creen que si pueden mantener a la UIT alejada de la Internet esta será libre. En consencuencia, esperan continuar este diálogo paranoico el año que viene, en el Foro Mundial de Políticas de Telecomunicaciones (WTPF). A menos que descubramos un tratamiento contra la UIT-fobia, tenemos por delante varios años más de paranoia y conflictos innecesarios.
Mantengamos la vista en la pelota. La libertad en Internet requiere la construcción de nuevas instituciones de gobernanza transnacionales, abiertas y efectivas y principios legales aplicables globalmente que regulen y limiten el poder de los estados y de los actores del sector privado para aprovecharse de los usuarios. Requerirá industrias de la comunicación liberalizadas y libre comercio en servicios de información; presión multinacional y multilateral contra la censura y la vigilancia. Estos son grandes retos. Obsesionarnos con la UIT no va a llevarnos a lograrlo.